Refaire des nations démocratiques le pivot de l’ordre international

Les enquêtes du World Values Survey montrent que les peuples ne sont pas prêts à renoncer à la nation. Dans les années à venir, la partie pourrait bien se jouer entre un rejet de plus en plus hostile de la mondialisation, au nom de l’attachement à la démocratie, et un renoncement pur et simple à la démocratie, au nom de l’intérêt supérieur de la mondialisation et des marchés. Mondialisation et démocratie ne sont pas pour autant irréconciliables ; mieux : l’État-nation est l’habitacle qui permet de les réconcilier. Loin de ringardiser les nations, la mondialisation les rend en réalité plus nécessaires que jamais. L’État-nation fonctionne en effet comme une instance d’équilibrage entre l’économie mondialisée et la démocratie domestique. Il permet de régler le « volume sonore » de la mondialisation, afin de rendre cette dernière compatible avec la vitalité démocratique à l’intérieur des nations et les compromis sociaux qui s’y forgent.


Ce « volume sonore » est variable d’un pays à l’autre. Certaines nations comme Singapour sont par exemple en situation de tirer profit d’une très grande ouverture à la mondialisation, alors que d’autres peuvent être fragilisées par le même niveau d’ouverture. Tout dépend de leurs structures économiques et de nombreux autres paramètres conjoncturels.


Face aux dérèglements provoqués par une volatilité excessive des capitaux ou par tout autre effet mécanique de l’hypermondialisation, l’État-nation peut jouer le rôle d’une écluse. En langage maritime, il s’agit d’un bassin séparé par deux vannes servant à réguler la dénivellation d’un canal. Lorsqu’un bateau qui navigue souhaite passer un dénivelé, il est invité à entrer dans un bassin de mise à niveau. Celui-ci se remplit ou se vide, ce qui permet au bateau d’être au même niveau que l’eau en aval, et ainsi de poursuivre sa navigation. Les nations sont en quelque sorte les écluses de la mondialisation. Lorsque des flux économiques, qu’il s’agisse de capitaux ou de marchandises, risquent d’avoir un impact sanitaire, social ou environnemental négatif, le gouvernement national peut décider de mettre en place certaines limites, provisoires ou non. Il ne s’agit pas de se claquemurer derrière des remparts mais au contraire d’organiser une régulation des flux économiques de la mondialisation, comme les écluses organisent la circulation des bateaux sur un canal.


Le système de Bretton Woods, durant les Trente Glorieuses, reposait déjà sur un équilibre subtil entre des nations démocratiques fortes et une ouverture maîtrisée de l’économie. Les échanges économiques entre pays étaient certes bien plus faibles qu’aujourd’hui, mais ils n’étaient pas pour autant inexistants. Il est par exemple faux de penser que le commerce international n’a fait aucun progrès à cette époque. Grâce aux négociations multilatérales conduites dans le cadre des accords du GATT, le taux de croissance du commerce international est passé de 6 % en moyenne annuelle sur la période 1953-1958 à 8,3 % entre 1963 et 1968, pour culminer à 9,2 % entre 1969 et 1973, année du premier choc pétrolier{1}. Seulement, le système de Bretton Woods considérait les nations démocratiques comme le pivot de l’ordre économique mondial. Chaque nation était libre de définir démocratiquement les compromis économiques et sociaux de son choix à l’intérieur de ses frontières et les institutions financières comme le FMI et la Banque mondiale jouaient un rôle d’appui, pour réduire d’éventuelles frictions économiques et monétaires et soutenir les nations en cas de difficulté conjoncturelle.


Si nous voulons réconcilier la mondialisation avec la démocratie, sans pour autant barricader les nations derrière les fils barbelés du protectionnisme, nous devons réfléchir à une coordination économique internationale qui s’inspire de ce qu’il y avait de plus astucieux dans le système défunt de Bretton Woods. Il est évident que nous en sommes à la préhistoire. La coordination économique internationale est aujourd’hui en lambeaux : la décomposition de l’ordre de Bretton Woods à partir de 1971 n’a pas donné lieu à une nouvelle architecture internationale, contrairement à ce qu’espéraient les défenseurs les plus enthousiastes de la mondialisation libérale. Les plus cyniques, quant à eux, n’ont jamais caché que l’objectif n’était pas d’aller vers un gouvernement mondial mais plutôt de désarmer l’action discrétionnaire des gouvernements démocratiques, et notamment l’inflation inévitable de l’État social{2}. L’horizon de la gouvernance globale à laquelle on a voulu croire après 1989 s’est en tout cas avéré un mirage. Faire des nations démocratiques le moyeu de l’ordre économique international en leur donnant des capacités de freinage ou de régulation de la mondialisation redevient peu à peu une priorité, et c’est heureux.


Autre bonne nouvelle : ce nouvel ordre international pourrait s’appuyer assez largement sur les institutions existantes, à condition que certaines de leurs règles de fonctionnement évoluent. Dans les années 1980 et 1990, les partisans de la mondialisation libérale ont voulu s’assurer de la préséance de l’expansion des flux sur toute autre considération collective, qu’elle soit sociale, environnementale, sanitaire ou autre. Une règle simple et de bon sens pourrait consister à dire que les nations démocratiques ont le droit d’avoir leurs règles, leurs institutions et même leurs systèmes de croyance propres. Si les citoyens européens ne veulent pas de viande de bœuf nourri aux hormones de croissance en provenance des États-Unis ou du Canada dans leurs assiettes parce qu’ils n’ont pas envie de manger ce type de viande, ils devraient avoir le droit de prendre des mesures de suspension des importations sans être obligés de prouver, études scientifiques à l’appui, que cette viande est cancérigène. Leur délibération démocratique décidant qu’ils ne veulent pas de ce bœuf aux hormones car il ne correspond pas à l’alimentation saine et écologique à laquelle ils aspirent devrait suffire. Certaines convictions collectives peuvent ne pas encore avoir été confirmées par la science, mais elles sont tellement importantes pour le contrat social qu’aucune mesure de libre-échange ne devrait malgré tout aller contre elles. C’est tout l’intérêt du principe de précaution.


Et même si elle était capable d’embrasser toutes les dimensions de l’existence, un individu comme un gouvernement ne pourrait toujours pas prendre la totalité de ses décisions sur le seul fondement de la science. Une grande partie de nos actions quotidiennes, de nos décisions politiques, provient de croyances et de convictions très profondément ancrées en nous, et dans nos communautés humaines. Bien sûr, ces convictions doivent comporter un fondement rationnel pour pouvoir être légitimes, mais rationnel ne signifie pas forcément basé sur des vérités scientifiques, science-based comme disent les Anglo-Saxons. On touche peut-être ici à la raison la plus profonde du rejet de la mondialisation qui monte dans les nations démocratiques : les gens ordinaires ont le sentiment diffus qu’elle vient percuter leurs croyances et leurs modes de vie, et cela n’est pas acceptable. Les nations qui l’ont mieux compris que les autres sont au demeurant celles qui ont tiré le meilleur parti de la mondialisation, comme l’Inde ou le Vietnam, en pratiquant une insertion sélective dans l’économie mondiale, sans jamais accepter que celle-ci ne touche à leurs modes de vie, croyances et compromis fondamentaux.


Un rééquilibrage est nécessaire. Là encore, c’est une question de principes plus que d’institutions. Pas besoin de créer de nouvelles instances. Il serait par exemple plus efficace de revoir de fond en comble l’architecture des traités commerciaux négociés à l’avenir, de façon à mieux prendre en compte les considérations démocratiques, sociales et environnementales propres à chaque nation. De bonnes pratiques existent déjà. Le Japon tient par exemple une liste noire des pays non démocratiques ou non transparents auxquels il impose des restrictions particulières en matière commerciale. La sénatrice américaine démocrate Elizabeth Warren a présenté, à l’été 2019, des propositions intéressantes de réforme de la politique commerciale américaine en vue de la présidentielle de 2020{3}. Elles prévoient notamment que le Congrès soit associé à toutes les étapes de la négociation des futurs accords de libre-échange, afin de mieux tenir compte des différents objectifs d’intérêt national, dont le Congrès est censé être le garant. Surtout, ces accords de libre-échange intègreraient systématiquement une triple exigence démocratique, sociale et environnementale. Aucun traité commercial ne pourrait être signé avec un pays qui ne respecterait pas l’Accord de Paris en matière d’environnement ou les standards minimaux de l’organisation internationale du travail (OIT) en matière de droit du travail. Pas de traité commercial non plus avec les pays qui ne coopèreraient pas à la lutte contre l’évasion fiscale dans le cadre de l’OCDE.


Demain, l’action internationale devra pleinement intégrer ces limites fondamentales à l’expansion du capitalisme mondial que sont le respect de la démocratie, la justice sociale et la préservation de l’environnement. Pour autant, les objectifs définis dans l’ordre international ne sont en rien des fins particulières. L’objectif d’une neutralité carbone à l’horizon 2050 défini dans l’Accord de Paris de 2015 sur le climat n'est par exemple pas une fin particulière mais une simple limite quantitative qui nous est indiquée par la science si nous voulons éviter de passer le seuil d’irréversibilité de la catastrophe climatique. De la même manière les objectifs de justice sociale énoncés par la Déclaration de Philadelphie restent formulés en des termes minimaux et généraux : « tous les programmes d’action et mesures d’ordre économique et financier » doivent être construits « sur la base de la justice sociale »{4}. Chaque nation est ensuite libre non seulement de décider des moyens de mise en œuvre de son action mais aussi, et c’est un point fondamental, de déterminer des fins particulières, c’est-à-dire au nom de quelle conception substantielle de la justice elle souhaite le faire.


Les fins générales affirmées dans l’ordre international nous donnent simplement les limites dans lesquelles déployer notre action : l’échange économique entre les nations ne connaissait aucune limite ; il devrait désormais être sommé de tenir compte du libre choix démocratique des nations, des capacités de charge limitées du système-Terre et du respect des droits des travailleurs. On peut dire que ces fins générales fonctionnent comme les coordonnées d’un plan qui définit le périmètre de notre action. Par exemple, si nous n’atteignons pas la neutralité carbone en 2050, la catastrophe climatique sera irréversible : tous les échanges économiques doivent désormais tenir compte de cette limite fondamentale, ce qui justifie de revisiter les accords de libre-échange.


La détermination des fins particulières doit quant à elle rester du ressort des nations démocratiques. Chaque nation est par exemple libre de préciser ce qu’est sa conception concrète de la justice sociale et de la décliner dans des objectifs et des règles particuliers. Cela permet d’assurer la diversité et la richesse des expériences nationales. Il ne s’agit pas ici d’une approche relativiste. La justice existe bien de manière universelle et inconditionnelle, mais celle-ci se décline différemment d’une nation à l’autre, en fonction de l’expérience particulière des peuples. C’est ce que le philosophe américain Michael Walzer appelle « l’universalisme réitératif »{5} : il n’est pas possible d’apercevoir l’Idée de Justice, abstraite et universelle ; nous n’avons, à chaque fois, affaire qu’à une idée concrète de la justice, telle qu’elle s’incarne dans les fins particulières que les nations démocratiques se donnent à elles-mêmes. Cette diversité des nations est productrice d’émulation et d’innovation. Les Cités italiennes du Moyen-Âge - Florence, Venise, Rome, Naples, Sienne… - étaient des phares dans la pensée, l’art, le droit mais aussi la production économique parce qu’elles étaient en situation d’émulation les unes avec les autres. Il en alla de même pour les nations européennes entre le XVIe siècle et le début du XXe siècle{6}, jusqu’à ce que l’hypernationalisme n’anéantisse cette saine émulation et ne la transforme en un déluge de feu et d’acier. L’hypermondialisation, comme l’hypernationalisme, n’est pas une bonne chose précisément parce qu’elle substitue la compétition féroce à l’émulation saine. Or l’émulation est un mélange de compétition et de coopération, et c’est ce subtil dosage qui est bon à la fois pour l’économie mondiale mais aussi pour la réalisation de la justice.


Au regard de ce qui précède, il est évident que les nations démocratiques doivent avoir plus de prérogatives que les nations non démocratiques, pour la simple et bonne raison que toute l’organisation internationale ici proposée est pensée pour respecter l’autonomie de délibération démocratique des peuples, aujourd’hui bafouée au nom de l’intérêt supérieur de la mondialisation. Dans ces conditions, il ne serait pas raisonnable de conférer aux nations non démocratiques les mêmes prérogatives et privilèges que les autres{7}.


David Djaïz, essayiste et enseignant a Sciences Po


---


{1} Pierre Dockès, Le Capitalisme et ses rythmes : Splendeurs et misères de la croissance, tome II, éditions Classiques Garnier, 2019.


{2} À ce sujet voir Quinn Slobodian, Globalists : The End of Empire and the Birth of Neoliberalism, Harvard University Press, 2018.


{3} Sur le site d’Elizabeth Warren : https://medium.com/@teamwarren/trade-on-our-terms-ad861879feca.


{4} Titre II de la Déclaration de Philadelphie (10 mai 1944).


{5} Voir Michael Walzer, « Les deux universalismes », Esprit, n° 187, Décembre 1992, pp. 114-133.


{6} Voir le livre intéressant de David Cosandey, Le secret de l’Occident : Vers une théorie générale du progrès scientifique, Flammarion, coll. Champs Essais, 2008.


{7} On ne peut qu’être d’accord avec Dani Rodrik sur ce point. Voir notamment Dani Rodrik, La mondialisation sur la sellette : Plaidoyer pour une économie saine, De Boeck Supérieur, 2018 (trad. Jérôme Duquène).